作者：姜華、陽平堅(中國環(huán)境科學研究院)
習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關鍵時期，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，更加注重綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，加快構建減污降碳一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。
我們要以習近平生態(tài)文明思想為指引，堅持系統(tǒng)觀念，將降碳作為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的“牛鼻子”，加快構建減污降碳協(xié)同制度體系，推動減污降碳協(xié)同治理成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉型的重要抓手，以高水平保護推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
將二氧化碳納入現(xiàn)有管理體系的條件已經(jīng)成熟
我國基本建立了完善的生態(tài)環(huán)境保護制度體系。經(jīng)過半個世紀的努力與探索，我國已經(jīng)逐步建立了獨具特色且符合自身發(fā)展階段的環(huán)境管理制度體系。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境制度體系建設進入快車道，通過史上最嚴的新《環(huán)境保護法》，制定和修訂25部環(huán)保法律法規(guī)，出臺了數(shù)十項創(chuàng)新制度和改革方案，基本建立了一套完整的“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”生態(tài)環(huán)境保護制度體系，基本適用于二氧化碳排放管理。將二氧化碳納入現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護制度體系將助力實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。
二氧化碳和污染物協(xié)同管理具備科學基礎。降碳與減污之間有很好的協(xié)同效應，這是由我國高碳的能源結構，以及高耗能、高排放、高污染的產(chǎn)業(yè)結構所決定的。二氧化碳與污染物排放同根、同源、同過程，治理和減排的路徑高度協(xié)同。同時，二者在管理手段上都要求突出源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理;能源、工業(yè)、交通等重點領域和火電、鋼鐵、石化等高排放行業(yè)，既是污染治理的主責部門，也是碳減排的主力軍。減污降碳同屬生態(tài)文明建設整體布局，最終目的都是為了保護人類自身安全與健康。構建減污降碳協(xié)同制度體系，將加快我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。
減污降碳協(xié)同治理有助于以更小成本實現(xiàn)更優(yōu)效果。將二氧化碳納入現(xiàn)有環(huán)境管理制度體系，能協(xié)同各類社會資源，理順部門關系，實現(xiàn)污染物與二氧化碳協(xié)同管控的“歸一化”管理，大幅降低管理成本，以更小行政成本實現(xiàn)更大管理效益。同時，減污降碳協(xié)同管理，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，可以避免對企業(yè)的重復檢查與執(zhí)法，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)的干擾。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大、疫情防控常態(tài)化形勢下，能夠有效減輕企業(yè)負擔。
加快構建減污降碳協(xié)同制度體系
將二氧化碳納入現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)政策體系。按照減污降碳協(xié)同增效的總原則制修訂完善相關法規(guī)政策，將應對氣候變化逐步融入生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)政策體系，實現(xiàn)依法降碳和依法治污協(xié)同。制定和修訂現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)政策體系，增加二氧化碳減排和管控的具體規(guī)定，形成“融碳版”的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)政策體系。積極探索碳排放權交易與排污權交易的融合。
將二氧化碳納入環(huán)境標準體系。以保護人體健康不受影響為目標，研究制定二氧化碳的環(huán)境基準值，開展二氧化碳在環(huán)境中的標準限值研究。在調(diào)研國內(nèi)外先進生產(chǎn)工藝，并考慮到未來生產(chǎn)工藝不斷升級甚至發(fā)生根本性變革的基礎上，研究制定重點行業(yè)二氧化碳排放濃度或單位產(chǎn)品二氧化碳排放量的標準限值。
開展污染物和二氧化碳統(tǒng)一監(jiān)測。充分依托我國已經(jīng)建成的完善的污染物監(jiān)測體系，積極開展碳監(jiān)測評估，實現(xiàn)監(jiān)測網(wǎng)絡范圍和監(jiān)測要素全覆蓋，研究建立碳源碳匯評估技術方法。以電力、鋼鐵等高排放行業(yè)為重點開展排放源監(jiān)測。在現(xiàn)有廢氣連續(xù)自動監(jiān)測系統(tǒng)的基礎上，開展能源和工業(yè)過程二氧化碳集中排放監(jiān)測，并與碳排放核算結果進行比對。選取有代表性的城市開展二氧化碳和甲烷濃度監(jiān)測試點，組建城市二氧化碳監(jiān)測網(wǎng)，探索自上而下的碳排放反演。推進國家大氣背景站二氧化碳監(jiān)測設施提標改造，結合衛(wèi)星和無人機遙感監(jiān)測，提升區(qū)域和背景尺度二氧化碳監(jiān)測能力。
統(tǒng)一環(huán)評實現(xiàn)污染物和二氧化碳源頭預防。充分發(fā)揮環(huán)評的準入把關作用，對“兩高”項目的盲目發(fā)展堅決說“不”。充分發(fā)揮“三線一單”劃框子、定規(guī)則、查落實的作用，強化減污降碳對國土空間開發(fā)的硬約束。充分借鑒污染物總量控制的管理思路，在對行業(yè)、區(qū)域和開發(fā)區(qū)的規(guī)劃環(huán)評中，實施二氧化碳區(qū)域總量控制及減排方案。按照污染物和碳排放協(xié)同管理思路，修訂環(huán)境影響評價分類名錄和相關技術導則，將碳排放作為重要內(nèi)容納入其中。在項目環(huán)評中制定完善碳排放評價方法，科學測算項目建設的二氧化碳排放量,給出減污降碳協(xié)同的具體方案措施，以等量或減量替代作為審批的前置條件。
將二氧化碳納入固定源排放許可管理體系。積極推動排污許可制度改革，對固定污染源實施全過程管理和多要素協(xié)同控制的“一證式”管理。通過法規(guī)政策文件的制修訂來推動污染物和二氧化碳治理的統(tǒng)籌融合，明確要求將二氧化碳納入統(tǒng)一許可管理。加快全國排污許可證管理信息平臺功能改造升級，盡早實現(xiàn)企事業(yè)單位污染物和二氧化碳排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補充、交叉校核。建立污染物與二氧化碳排放源融合清單，摸清污染物和二氧化碳排放底數(shù)，全面準確掌握分領域、分行業(yè)、分區(qū)域的具體排放情況，為制定區(qū)域或行業(yè)減排策略、減排方案、減排路徑、減排重點以及減排的時間表、路線圖奠定基礎。排污許可證全面承接環(huán)評提出的碳排放總量及減污降碳技術要求，增加碳排放總量及減排可行技術，提出碳排放監(jiān)測記錄及報告要求，將碳配額及交易過程載入排污許可證，在執(zhí)行報告中增加碳排放量相關信息。
實施污染物與二氧化碳排放的統(tǒng)一監(jiān)管與執(zhí)法。充分利用生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)建立成熟并運行順暢的綜合執(zhí)法隊伍、執(zhí)法能力、執(zhí)法規(guī)程等，以污染物和二氧化碳排放監(jiān)測數(shù)據(jù)為參照開展統(tǒng)一監(jiān)管與執(zhí)法。建立并不斷完善包括二氧化碳治理在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法法規(guī)體系，為統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法提供法律依據(jù)。研究修訂執(zhí)法手冊等執(zhí)法技術規(guī)范體系，明確如何依據(jù)相關法律法規(guī)開展統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法。按照修訂后增加二氧化碳排放要求的《排污許可管理條例》開展現(xiàn)場檢查，通過核查監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告等手段，確認碳排放量等是否符合排污許可證要求，對未按要求開展碳排放臺賬記錄，或執(zhí)行報告中缺少碳排放內(nèi)容的，責令整改。
實施污染物與二氧化碳排放的統(tǒng)一考核。目前，我國已經(jīng)建立了科學合理的環(huán)境考核評價體系，強化生態(tài)環(huán)境保護責任考核機制，利用巡視巡察、干部監(jiān)督考核、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究等手段，強化生態(tài)環(huán)境保護責任落實。通過進一步明確各級黨委政府及有關部門責任、完善考核機制等措施，落實“黨政同責”“一崗雙責”。建議將減污降碳納入生態(tài)環(huán)境相關考核體系，實施同步控制碳排放強度和碳排放總量的雙控制度，將碳減排任務與污染物減排任務落實情況一道納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察。
以完善的制度體系推動減污降碳協(xié)同增效
減污降碳協(xié)同增效是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總抓手，也是我國如期高效實現(xiàn)碳達峰、碳中和的必由之路。要深入貫徹落實習近平總書記關于減污降碳的重要指示精神，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核，加快構建減污降碳協(xié)同制度體系。目前，我國已經(jīng)基本建立了完善的生態(tài)環(huán)境保護制度體系，經(jīng)過多年的污染防治攻堅戰(zhàn)積累了豐富的協(xié)同管理經(jīng)驗，具備了堅實的統(tǒng)一管理基礎，構建減污降碳協(xié)同制度體系十分必要且完全可行。
要提高政治站位、統(tǒng)一思想認識。碳達峰、碳中和目標的提出體現(xiàn)了我國作為負責任大國推動構建人類命運共同體的使命與擔當。實現(xiàn)碳達峰、碳中和不是別人要我們做，而是我們自己要做，需要全社會牢固樹立綠色低碳發(fā)展意識，深入貫徹實施新發(fā)展理念，構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代化協(xié)同治理體系，推動生產(chǎn)生活方式綠色低碳轉型，以高水平保護實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
做好減污降碳協(xié)同制度體系的頂層設計。堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，建立覆蓋生產(chǎn)生活全鏈條、全過程和所有環(huán)節(jié)的制度設計，形成上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、相互融合的制度體系。
加快開展減污降碳協(xié)同試點示范工作。鼓勵重點地區(qū)開展減污降碳協(xié)同制度體系試點，及時總結經(jīng)驗，系統(tǒng)梳理制度體系運行中存在的問題并加以解決，形成完備的減污降碳協(xié)同制度體系，并盡快在全國范圍內(nèi)推廣實施，助力碳達峰、碳中和及美麗中國目標的實現(xiàn)。
